“一行兩會”金融監(jiān)管格局形成5年后，新一輪政府機構改革帷幕再度拉開。

3月7日，受國務院委托，國務委員兼國務院秘書長肖捷作關于國務院機構改革方案的說明。根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監(jiān)督管理總局。

從“一行三會”，到“一行兩會”，再到未來的“一行一局一會”，金融監(jiān)管格局歷經(jīng)了近20年的更迭。

在銀保監(jiān)會基礎上

組建國家金融監(jiān)督管理總局

根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，此番金融監(jiān)管機構改革中，將組建國家金融監(jiān)督管理總局。統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防范處置，依法查處違法違規(guī)行為，作為國務院直屬機構。

國家金融監(jiān)督管理總局在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎上組建，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責，中國證券監(jiān)督管理委員會的投資者保護職責劃入國家金融監(jiān)督管理總局。不再保留中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。

國務委員兼國務院秘書長肖捷表示，黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。為解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會基礎上組建國家金融監(jiān)督管理總局。

2022年12月，銀保監(jiān)會主席郭樹清曾撰文指出，現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵中，其一便是宏觀審慎管理。防范和化解系統(tǒng)性風險，避免全局性金融危機，是金融治理的首要任務。

而宏觀審慎管理也與微觀審慎監(jiān)管、保護消費權益、打擊金融犯罪、維護市場穩(wěn)定、處置問題機構等要素共同構成了現(xiàn)代金融監(jiān)管的基本內(nèi)涵。

郭樹清也提到了現(xiàn)階段金融監(jiān)管面臨的主要挑戰(zhàn)。現(xiàn)代科技的廣泛應用使金融業(yè)態(tài)、風險形態(tài)、傳導路徑和安全邊界發(fā)生重大變化。金融機構公司治理與高質(zhì)量發(fā)展要求相比仍有差距。專業(yè)化處置機構和常態(tài)化風險處置機制不健全。此外，金融監(jiān)管資源總體仍然緊張，高素質(zhì)監(jiān)管人才較為缺乏，基層監(jiān)管力量十分薄弱。

在加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的重點舉措方面，他指出，要健全“風險為本”的審慎監(jiān)管框架，把防控金融風險放到更加重要的位置，優(yōu)化監(jiān)管技術、方法和流程，實現(xiàn)風險早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置。加強功能監(jiān)管和綜合監(jiān)管。

“站在新的歷史起點，金融監(jiān)管改革任務非常艱巨。”郭樹清表示，必須按照黨中央決策部署，深化金融體制改革，推進金融安全網(wǎng)建設，持續(xù)強化金融風險防控能力。

中國金融監(jiān)管體系

40年改革之路

中國金融監(jiān)管的歷史沿革，映照著中國金融的改革之路。

中國金融改革的過程是開枝散葉的過程。改革開放之初，金融監(jiān)管體系建設主要圍繞專業(yè)銀行和中央銀行進行。1979年，為推動經(jīng)濟體制改革，加快市場化建設步伐，農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行和工商銀行相繼從人民銀行分離出來，成立專業(yè)銀行。

1984年，人民銀行開始專門履行中央銀行職能，制定和實施全國宏觀金融政策，控制信貸總量和調(diào)節(jié)貨幣資金，不再辦理企業(yè)和私人信貸業(yè)務。

自此之后，股份制銀行、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社獨立法人等不同類型的機構逐步誕生，非銀行金融機構也快速發(fā)展。

20世紀90年代，金融體系格局發(fā)生重大轉變，隨著資本市場成長，1992年，國務院證券委員會和證券監(jiān)督管理委員會成立，人民銀行正式將證券期貨市場的監(jiān)管權移交，標志著金融監(jiān)管體系開始由統(tǒng)一走向分業(yè)。

1998年，保險監(jiān)督管理委員會成立，統(tǒng)一監(jiān)管保險經(jīng)營機構。2003年，銀行監(jiān)督管理委員會成立。我國金融分業(yè)監(jiān)管體系不斷完善，各監(jiān)管機構專業(yè)監(jiān)管能力不斷提升，形成以人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會“一行三會”為主導的分業(yè)監(jiān)管格局。

為切實強化金融監(jiān)管，提高防范化解金融風險的能力，2017年第五次全國金融工作會議提出設立金融穩(wěn)定和發(fā)展委員會，同年11月，黨中央、國務院同意批準金穩(wěn)委成立，拉開了新時代金融體系改革的大幕。

2018年3月，為深化金融體制改革、順應綜合經(jīng)營趨勢、落實功能監(jiān)管和加強綜合監(jiān)管，《深化黨和國家機構改革方案》將銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會。

自此，我國金融監(jiān)管體系進入了金穩(wěn)委、人民銀行、銀保監(jiān)會和證監(jiān)會“一委一行兩會”為主導的時代。

經(jīng)過40多年的改革發(fā)展，我國金融監(jiān)管體系不斷總結經(jīng)驗，日臻完善。

業(yè)內(nèi)：部分職能整合

將有利于金融監(jiān)管工作的開展

站在當前歷史節(jié)點，將要送別中國銀保監(jiān)會，迎來國家金融監(jiān)督管理總局。銀保監(jiān)會過去承擔的主要職能有哪些？此番金融監(jiān)管機構改革，將帶來怎樣的影響？

一位業(yè)內(nèi)人士對記者表示，銀保監(jiān)會的主要職能是對全國銀行業(yè)和保險業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，包括對銀行業(yè)和保險業(yè)機構及其業(yè)務范圍實行準入管理，審查高級管理人員任職資格，制定銀行業(yè)和保險業(yè)從業(yè)人員行為管理規(guī)范等。

“還有一塊很重要的工作就是對銀行業(yè)和保險業(yè)機構進行現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管。”該人士表示，保護金融消費者合法權益也是很重要的工作內(nèi)容。此次機構改革，央行有關金融消費者保護的職責，證監(jiān)會的投資者保護職責也將劃入國家金融監(jiān)督管理總局，這將進一步促進金融消費者權益保護工作的統(tǒng)籌和提升。

強化行為監(jiān)管，是此次改革方案的要義之一。以前“一行兩會”都設有消保部門，在微觀工作中，難免出現(xiàn)判定標準、工作流程不一致的情形，從而在一定程度上影響消保工作的效率，也造成部分金融消費者的困惑和不便。改革之后，消保工作將權責合一，統(tǒng)一到金融監(jiān)督管理總局，將整合此前各個部門的優(yōu)秀經(jīng)驗，加以優(yōu)化，促進行為監(jiān)管的加強，亦能實現(xiàn)審慎監(jiān)管的統(tǒng)一。

“金融交易中存在著嚴重的信息不對稱，普通居民很難擁有豐富的金融知識，而且金融機構工作人員往往也不完全了解金融產(chǎn)品所包含的風險。這就導致金融消費相較于其他方面的消費，當事人常常會遭受更大的利益損失。”郭樹清在《加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管》一文中表示，2008年全球金融危機之后，金融消費者保護受到空前重視。世界銀行推出39條良好實踐標準，部分國家對金融監(jiān)管框架進行重大調(diào)整。

記者注意到，根據(jù)機構改革方案的說明，央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責也將劃入國家金融監(jiān)督管理總局。該人士認為，監(jiān)管部門的部分職能整合，將有利于金融監(jiān)管工作的開展。“還是要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，發(fā)揮好金融服務實體經(jīng)濟的功能。”

這意味著，金控公司將納入同一個監(jiān)管部門監(jiān)管，不再區(qū)分是由金融企業(yè)發(fā)起還是非金融企業(yè)發(fā)起。監(jiān)管的一致性，有助于消弭監(jiān)管套利和監(jiān)管競爭。