近日，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副教授梁洪霞接到了全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室工作人員的電話，就此前她提起的有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)置申領(lǐng)生育保險待遇前置條件、不當(dāng)限縮生育女性權(quán)利的審查建議進行了口頭溝通。溝通中提出，隨著國家生育政策的不斷調(diào)整，部分法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件對享受生育保險待遇作出的限制性規(guī)定，已不適應(yīng)黨中央關(guān)于優(yōu)化生育政策決策部署和國家推進積極生育政策改革、完善生育保險支付制度的要求，與憲法法律相關(guān)規(guī)定精神不盡相符。

近年來，不少專家學(xué)者和公民對部分地方性法規(guī)、規(guī)章要求申領(lǐng)生育保險待遇需提供“結(jié)婚證”“生育服務(wù)證”等證明材料的規(guī)定提出審查建議，認(rèn)為相關(guān)規(guī)定不符合黨中央決策部署精神和國家重大改革方向，與上位法相關(guān)規(guī)定的精神不一致，建議審查糾正。

“生育保險是國家對孕期、產(chǎn)期職工在喪失或者暫時喪失勞動能力和勞動機會時給予一定生活保障和物質(zhì)幫助、分擔(dān)生育成本的社會政策，體現(xiàn)了國家對生育女職工生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)和勞動權(quán)的重視和保障。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹表示，憲法、法律提倡適齡婚育，也保障女性在生育的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。同時，在國家調(diào)整計劃生育政策的大背景下，擴大國家生育保險覆蓋面，有助于營造更為和諧、友善的社會環(huán)境，與黨中央決策部署精神和社會主義核心價值觀的導(dǎo)向是一致的。

法工委已發(fā)函請有關(guān)方面及時調(diào)整完善相關(guān)規(guī)定，消除享受生育保險待遇的不當(dāng)限制。值得關(guān)注的是，該審查事例也是近些年來法工委通過備案審查制度落實黨中央關(guān)于優(yōu)化生育政策決策部署、積極回應(yīng)國家人口發(fā)展政策重大調(diào)整的又一經(jīng)典案例。此前，法工委曾叫停地方性法規(guī)有關(guān)“超生即辭退”“超生即開除”等規(guī)定。

限制部分生育女性領(lǐng)取生育險引質(zhì)疑

2021年，梁洪霞在參加一次學(xué)術(shù)會議時關(guān)注到一起有關(guān)未婚媽媽領(lǐng)取生育保險金遇阻的案例。梁洪霞的研究領(lǐng)域是憲法學(xué)、人權(quán)法學(xué)，自己又身為女性，這些都讓她對女性權(quán)利平等法律保護尤為關(guān)注。

那究竟為什么部分女性領(lǐng)取生育保險金會遇阻呢？梁洪霞開始查閱法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等，并研究了多個類似案例。她發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行國家法律層面并沒有對于生育女性享受生育保險待遇設(shè)置障礙，地方性法規(guī)中也沒有直接的禁止性條款，但在部分地區(qū)，地方性法規(guī)、規(guī)章卻將“結(jié)婚證”列為給予生育保險金的必要前提條件。這意味著，只有已婚女性才能享受生育保險待遇。

分析個中緣由，梁洪霞認(rèn)為，主要是因為各地普遍將落實計劃生育基本國策與生育保險相掛鉤，生育險的功能不僅被定位在保障孕婦及其胎兒權(quán)益上，還兼具實現(xiàn)計劃生育功能。由于人口與計劃生育法規(guī)定的有關(guān)生育保障措施皆是針對夫妻而言，部分女性并不具備人口與計劃生育法的合法主體資格，而且生育子女的數(shù)量法律上很難確定，不利于計劃生育政策的實施，因此，部分地方在生育保險制度實施上進行了一定的限制。

“生育保險的初衷是保障生育，應(yīng)該一視同仁對所有生育女性提供平等保護。”梁洪霞認(rèn)為，我國憲法規(guī)定公民在法律面前一律平等。對于生育險，勞動法、社會保險法、婦女權(quán)益保障法等法律中并未區(qū)分已婚女性和未婚女性。部分地方要求提供生育證明或結(jié)婚證才能領(lǐng)取生育保險的規(guī)定不符合平等保護原則，同時，生育險對女性和胎兒的經(jīng)濟保障尤為重要。于是，她產(chǎn)生了通過提起備案審查來糾正地方規(guī)范性文件中有關(guān)限制部分女性享受生育保險待遇規(guī)定的動議。在她看來，從立法上清除這些限制才是最為根本的措施。

2022年5月，梁洪霞向全國人大常委會法工委提起審查建議，認(rèn)為地方性法規(guī)等規(guī)范性文件將結(jié)婚作為申領(lǐng)生育保險的前置條件，屬于不當(dāng)限縮生育女性群體獲得生育保險的權(quán)利，不符合平等保護原則，與上位法相關(guān)規(guī)定的精神不一致，應(yīng)予以修改。

國家層面在待遇享受方面并沒有門檻

近年來，隨著我國人口形勢不斷變化，國家生育政策進行了多次調(diào)整。

2015年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務(wù)管理的決定》，開始實施全面兩孩政策。2021年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策 促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，實施三孩生育政策及配套支持措施，進一步明確“取消社會撫養(yǎng)費，清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，將入戶、入學(xué)、入職等與個人生育情況全面脫鉤”。2022年8月16日，國家衛(wèi)健委等17部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，提出“國家統(tǒng)一規(guī)范并制定完善生育保險生育津貼支付政策，強化生育保險對參保女職工生育醫(yī)療費用、生育津貼待遇等保障作用，保障生育保險基金安全”“有條件的地方可探索參加職工基本醫(yī)療保險的靈活就業(yè)人員同步參加生育保險”等。

按照中央精神，有關(guān)部門積極推動職工生育保險與國家生育政策脫鉤。2019年國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推進生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施的意見》和2020年國家醫(yī)療保障局印發(fā)的《全國醫(yī)療保障經(jīng)辦政務(wù)服務(wù)事項清單》明確規(guī)定，生育保險待遇核準(zhǔn)支付只需提供醫(yī)保電子憑證或有效身份證件或社?？ā⑨t(yī)院收費票據(jù)、費用清單、診斷證明(或病歷資料)，沒有要求提供“結(jié)婚證”“生育服務(wù)證”等相關(guān)材料。

就在不久前，針對生育保險的門檻和爭議，國家醫(yī)保局待遇保障司副司長劉娟在國家衛(wèi)健委新聞發(fā)布會上公開回應(yīng)稱，關(guān)于領(lǐng)取生育津貼的門檻，可能一些地方有提供生育服務(wù)相關(guān)材料的要求，但只要履行了生育保險的繳費責(zé)任，國家層面在待遇享受方面是沒有門檻的，而且在經(jīng)辦服務(wù)清單上，關(guān)于享受生育保險生育津貼所需提供的相關(guān)材料也不需要“結(jié)婚證”等。

 重新評估界定生育保險制度政策功能

“在工業(yè)化社會，生育帶來的醫(yī)療費用成本和職業(yè)成本非常高。”中國政法大學(xué)教授婁宇指出，生育保險承擔(dān)著解決女職工生育醫(yī)療費用和休假期間工資損失補償?shù)墓δ?。設(shè)立生育保險的目的就是通過社會化籌資手段解決適齡職工的后顧之憂。

據(jù)婁宇介紹，我國的生育保險制度始于1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，但受制于當(dāng)時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，生育保險的待遇較低。1994年，原勞動部頒發(fā)了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，此后逐步建立了以企業(yè)單方繳費、地市級統(tǒng)籌為主、生育津貼和醫(yī)療費用待遇相結(jié)合為特色的生育保險制度。2010年，社會保險法正式確立了生育保險制度在我國社會保險體系中的法律地位。截至2019年年底，我國所有地區(qū)都實現(xiàn)了生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實施。

“計劃生育是我國的基本國策，生育保險制度的安排不能不考慮計生的要求。”婁宇認(rèn)為，不管是規(guī)定已婚生育的職工才能獲得生育保險的待遇，還是規(guī)定領(lǐng)取《獨生子女優(yōu)待證》的男配偶才能享受生育假，這些與計劃生育國策掛鉤的結(jié)構(gòu)性制度都發(fā)揮著政策激勵和引導(dǎo)的功能。這種制度安排在特定的歷史時期具有特定的合理性。

婁宇指出，在我國即將進入人口負(fù)增長的大背景下，需要構(gòu)建一整套生育友好型制度。其中，生育保險作為重要組成部分，其政策功能應(yīng)當(dāng)被重新評估和界定。

“擴大生育保險基金支出對于緩解人口壓力的作用可能微乎其微，其平等權(quán)保障的功能可能會更加突出一些。改革生育保險制度主要體現(xiàn)了國家和社會對生育行為的鼓勵和倡導(dǎo)。”在婁宇看來，目前，各地區(qū)將參保職工非婚生育費用和產(chǎn)假工資納入基金的支付范圍、將靈活就業(yè)人員也納入?yún)⒈７秶@些舉措是順應(yīng)時代發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)被提倡。