在中國，每每談到對比特幣等虛擬貨幣的監(jiān)管，幾乎言必稱“289文”“9·4文”，前者是指2013年銀發(fā)289號文《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，后者是指2017年9月4號出臺《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》。從這兩份文件也可窺得中國監(jiān)管部門對待比特幣等虛擬貨幣的態(tài)度。

做法學(xué)研究，往往講究比較研究方法。虛擬貨幣監(jiān)管，中國是如此，國外又如何？以下特選取美國、新加坡、日本、德國、瑞士、英國等國家的監(jiān)管情況，與讀者分享。

一、美國

美國對數(shù)字貨幣的監(jiān)管情況較為復(fù)雜，沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的認(rèn)識，不同的監(jiān)管部門對不同的數(shù)字貨幣可能會作不一樣的定性，以納入自己的監(jiān)管范圍，頗有種“誰都想管”的態(tài)勢。

美國財(cái)政部認(rèn)為虛擬貨幣也是一種貨幣，因此所有虛擬貨幣交易所都要向其金融犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)(FinCEN)申請注冊MSB牌照(Money Service Business)。

美國商品期貨交易委員會(CFTC)認(rèn)為比特幣期貨屬于大宗商品。2017年12月，芝加哥商品交易所(CME)就推出了比特幣期貨合約交易。

美國國稅局(IRS)將比特幣等虛擬貨幣認(rèn)定為是財(cái)產(chǎn)而非貨幣，其要對比特幣等虛擬貨幣之間的交易征收增值稅，并成立團(tuán)隊(duì)專門打擊虛擬貨幣交易的逃稅行為。

美國證券交易委員會(SEC)在看到ICO市場的火爆以后，認(rèn)為某些能通過豪威測試(Howey test)的虛擬貨幣ICO屬于證券發(fā)行，需要向SEC注冊并受《證券法》《證券交易法》等法律監(jiān)管。

所謂豪威測試，是美國法院早在1946年的一個(gè)判決(SEC v. Howey)中所使用的一種判斷特定交易是否構(gòu)成證券發(fā)行的標(biāo)準(zhǔn)，具體標(biāo)準(zhǔn)包括：(1)是不是金錢(money)的投資；(2)投資是否期待利益(profits)的產(chǎn)生；(3)投資是不是針對一個(gè)特定的事業(yè)(common enterprise)，也就是有沒有項(xiàng)目方；(4)利益的產(chǎn)生是否源自發(fā)行人或第三人的努力。

這四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中，“金錢(Money)”的標(biāo)準(zhǔn)在不斷擴(kuò)大，2013年就有美國法院判決認(rèn)為比特幣具有Money的屬性(SEC v. Trendon T. Shavers & Bitcoin Sav. & Tr.)。因此，即使是只吸收比特幣等虛擬貨幣來進(jìn)行融資的ICO，也很有可能被SEC認(rèn)為是證券發(fā)行而受到更嚴(yán)格的監(jiān)管。

二、新加坡

2017年11月，新加坡金融管理局(MAS)發(fā)布《數(shù)字代幣發(fā)行指引》(A Guide to Digital Token Offerings)，文件中指出，數(shù)字代幣如果被認(rèn)定為是新加坡證券法所應(yīng)當(dāng)監(jiān)管的產(chǎn)品(即資本市場產(chǎn)品capital market products)，則數(shù)字代幣的發(fā)售或發(fā)行需要遵守現(xiàn)有的新加坡《證券期貨法》(SFA，Security Future Act)。不像美國對證券的定義可能“包羅萬象”，新加坡對“資本市場產(chǎn)品”的定義相對較窄。根據(jù)新加坡《證券期貨法》第2條，“資本市場產(chǎn)品”指的是證券、期貨合約、用于外匯交易(含杠桿交易)的合約及安排以及MAS特別指定的金融產(chǎn)品。也就是說，大部分虛擬貨幣會被認(rèn)定為是非資本市場產(chǎn)品。進(jìn)一步地，MAS實(shí)質(zhì)上給作為大多數(shù)的非資本市場產(chǎn)品的虛擬貨幣發(fā)行項(xiàng)目開了綠燈。

2018年9月19日，在CoinDesk共識大會新加坡站上，MAS金融科技和創(chuàng)新組科技基礎(chǔ)設(shè)施處(TIO)主管Damien Pang表示，MAS目前將代幣分為三類：應(yīng)用類代幣，支付類代幣以及證券類代幣。在監(jiān)管上，MAS不打算監(jiān)管應(yīng)用類代幣，但對于支付類代幣，MAS預(yù)計(jì)制定支付服務(wù)法案，以適用具有存儲和支付價(jià)值的代幣。至于證券類代幣，則適用于現(xiàn)有的《證券期貨法》(SFA，Security Future Act)。

2019年1月14日，《支付服務(wù)法案》(Payment Service Act)被新加坡國會審議通過，對支付型代幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管進(jìn)行了明確，該法案規(guī)定，虛擬貨幣交易所、OTC平臺、錢包等屬于支付型代幣服務(wù)商，需要滿足相關(guān)反洗錢規(guī)定，并申請相應(yīng)牌照。

三、日本

2017年4月1日，日本《支付服務(wù)修正法案》正式生效，在立法層面將虛擬貨幣納入監(jiān)管。部分虛擬貨幣作為支付手段的合法性被正式認(rèn)可，虛擬貨幣交換業(yè)務(wù)受到監(jiān)管。在法案中，虛擬貨幣被定義為“可以在不同主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付或清償債務(wù)的一種以法定貨幣計(jì)算，通過電子系統(tǒng)處理的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。”

2019年3月，日本修改《支付服務(wù)法》和《金融工具交易法》，將原來“虛擬貨幣”的說法修改為“加密資產(chǎn)”。加密貨幣交換機(jī)構(gòu)需是在金融廳登記注冊的股份有限公司，注冊后需履行信息安全管理、信息披露、資產(chǎn)分離管理(自有資產(chǎn)和用戶資產(chǎn)分離管理)、定期提交業(yè)務(wù)報(bào)告等義務(wù)。

針對ICO行為，如果發(fā)行的代幣被認(rèn)為具備有價(jià)證券性質(zhì)，也就是所謂投資類ICO，則將被納入《金融工具交易法》的強(qiáng)監(jiān)管，需要按照相關(guān)規(guī)定取得各種登記。發(fā)行主體還應(yīng)進(jìn)行必要的信息披露，并規(guī)范廣告和銷售行為。2019年9月，日本金融廳下屬的數(shù)字貨幣交易所行業(yè)協(xié)會頒布《新幣發(fā)售相關(guān)規(guī)則》和《關(guān)于新幣發(fā)售相關(guān)規(guī)則的指導(dǎo)方針》，對數(shù)字貨幣交易所提出了更高的監(jiān)管要求。總的來說，日本對數(shù)字貨幣行業(yè)的合規(guī)要求高，項(xiàng)目募資和交易的難度較大，導(dǎo)致雖然日本修法后沒有否認(rèn)ICO的合法性，但事實(shí)上在很長時(shí)間以來少有項(xiàng)目發(fā)行成功。

四、德國

德國是世界上首個(gè)承認(rèn)比特幣合法的國家。但是，德國并沒有為虛擬貨幣出臺專門的法律，而是按照數(shù)字貨幣的業(yè)務(wù)場景和應(yīng)用特點(diǎn)分為不同類型進(jìn)行差異化監(jiān)管，即將虛擬貨幣納入現(xiàn)有法律體系進(jìn)行分類監(jiān)管。

2013年8月，德國金融部在回應(yīng)自民黨財(cái)產(chǎn)專家弗蘭克-舍弗勒(Frank Schaeffler)的問詢時(shí)表示，其已正式認(rèn)可比特幣成為一種“貨幣單位”(Currency Unit)和“私有資產(chǎn)”(Private Money)。

2018年9月，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局發(fā)布了《關(guān)于區(qū)塊鏈技術(shù)的監(jiān)管報(bào)告》，將數(shù)字貨幣劃分為三個(gè)種類：

一是支付型代幣(Payment Tokens)，類似于比特幣，是指被用于購買商品或者服務(wù)的一種支付手段，或者價(jià)值轉(zhuǎn)移手段，其本身不具備價(jià)值，僅作為支付手段，承擔(dān)清算或結(jié)算的功能。如果在商品交易中使用支付型代幣進(jìn)行支付，或是搭建代幣交易平臺的，都要依據(jù)德國《銀行法》向德國金融管理局提出申請。同時(shí)，作為金融工具提供方，還受到德國《反洗錢法》的約束，需要遵守如下四方面規(guī)定：一是對客戶做好盡職調(diào)查工作；二是履行客戶身份資料和交易保存制度辦法；三是建立健全內(nèi)部反洗錢控制系統(tǒng)；四是建立執(zhí)行大額交易和可疑交易報(bào)告制度。

二是證券型代幣(Security Tokens)，包括權(quán)益代幣和其他資本代幣，其持有者擁有對特定資產(chǎn)、權(quán)益和債務(wù)工具的所有權(quán)，會對投資人允諾未來公司收益或利潤，因此其功能類似于證券、債券或其他金融衍生品。根據(jù)德國《證券交易法》第2條第1款，一類虛擬貨幣被認(rèn)定為證券需滿足以下四個(gè)條件：一是代幣的可轉(zhuǎn)讓性；二是代幣在金融市場或資本市場的可流通性(代幣交易平臺可被視為該定義中的金融或資本市場)；三是代幣中有權(quán)利的體現(xiàn)，即代幣持有者具有對股東權(quán)利或債權(quán)等類似權(quán)利的請求權(quán)；四是滿足作為一種支付工具的標(biāo)準(zhǔn)。對于代幣是否滿足上述四類標(biāo)準(zhǔn)，德國金融管理局采取的是逐案審查的方式，沒有一個(gè)統(tǒng)一的答案。

三是功能型代幣(Utility Token)，德國金管局認(rèn)為該類幣種僅應(yīng)用于發(fā)行者自身的網(wǎng)絡(luò)體系，具有相對封閉性，是授予其用戶通過區(qū)塊鏈技術(shù)使用其產(chǎn)品或服務(wù)的權(quán)利。對于單一的功能型代幣，其本質(zhì)上不具備金融屬性，不納入德國相關(guān)金融法律的監(jiān)管。但功能型代幣有可能被賦予支付型代幣和證券型代幣的功能，此時(shí)將按照相關(guān)監(jiān)管要求進(jìn)行監(jiān)管。

五、瑞士

2018年2月，瑞士金融市場管理局(FINMA)發(fā)布指南，根據(jù)代幣的基本用途以及可否交易，其將代幣分為三類：一是支付型代幣，即數(shù)字加密貨幣；二是功能型代幣；三是資產(chǎn)型代幣。FINMA認(rèn)為，支付型代幣不構(gòu)成融資方式；資產(chǎn)型代幣則構(gòu)成證券，需要對其采取證券的監(jiān)管規(guī)則。FINMA還沒有明確對功能型代幣的發(fā)售適用什么樣的監(jiān)管規(guī)則，但已經(jīng)明確指出，功能型代幣不屬于證券，不適用證券的監(jiān)管規(guī)則。

六、英國

2019年1月，英國金融市場行為監(jiān)管局(FCA)發(fā)布《加密貨幣資產(chǎn)指引》，在該文件中其也將加密貨幣分為三種類型。其中，比特幣、萊特幣等交易型代幣可用于商品和服務(wù)的買賣，且無需經(jīng)過銀行；證券型代幣應(yīng)該納入監(jiān)管；除電子貨幣外的實(shí)用型通證不受監(jiān)管。

縱觀本文列舉的幾個(gè)國家對虛擬貨幣的監(jiān)管情況，不難發(fā)現(xiàn)，各國均試圖對虛擬貨幣做某種更為明確的分類，從而將虛擬貨幣的不同類型均納入現(xiàn)有的監(jiān)管體系，以分別滿足反洗錢、反金融詐騙等不同層面的監(jiān)管要求。一些國家對虛擬貨幣的分類也保持了某種一致性，即分為支付型代幣、證券型代幣和功能型代幣。